澎湃特約評論員 朱昌俊

繼長江中游城市群之后，本年內第二個城市群的“十四五”實施方案獲得國務院批復。這次是北部灣城市群。

批復指出，廣西、廣東、海南三地要落實主體責任，加強組織領導，健全協同機制，細化任務舉措，形成工作合力，確保《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》各項目標任務落到實處。

這標志著，這個西部唯一的沿海國家級城市群，站上了新的發展節點。南寧、湛江、海口等中心城市，又迎來新一輪發展利好。

多重戰略加持和區位優勢

根據國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，我國目前共布局了19個國家級城市群。

它們依次分為“優化提升”“發展壯大”“培育發展”三個發展階段。其中，北部灣與山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原一起被歸入到第二梯隊，也即“發展壯大”的隊伍之中。

可以看出，論經濟、人口規模，以及中心城市的能級，北部灣城市群在其中都不具備明顯優勢。但其“十四五”實施方案能夠在該梯隊中率先獲批，并不是偶然的。其中，最突出的一點原因，就體現在其特殊的戰略地位和區位優勢上。

根據2017年國務院批復的《北部灣城市群發展規劃》，北部灣城市群背靠祖國大西南、毗鄰粵港澳、面向東南亞，位于全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局中沿海縱軸最南端，是我國沿海沿邊開放的交匯地區，在我國與東盟開放合作的大格局中具有重要戰略地位。

同時，北部灣還是面向東盟國際大通道的重要樞紐、21世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶、陸海統籌發展示范區。尤其是在“一帶一路”倡議和西部陸海新通道戰略明確后，北部灣城市群的戰略地位更顯突出。

因此，北部灣受到政策的垂青，是意料之中的事。

從這次批復中，也可以看出，對于北部灣城市群發展方向和定位的描述，頗能說明其區位上的優越性——以西部陸海新通道為依托，深度對接長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，協同推進海南自由貿易港建設，融入共建“一帶一路”，積極拓展全方位開放合作，大力發展向海經濟，加快建設藍色海灣城市群。

此外，批復中還賦予了北部灣城市群一項特殊使命——在維護邊疆海疆安寧上彰顯新擔當。

北部灣城市群，不僅同時面臨著多重國家戰略機遇，也被國家寄予厚望。作為西部唯一的沿海國家級城市群，它的發展壯大，對于整個西部地區的開放發展，都具有重要意義。

南寧的機遇和廣西的懸念

“十四五”實施方案，到底會給北部灣城市群帶來哪些新機遇，目前還有待公布。但其整體范圍應該不會有大的變化。

根據2017年批復的發展規劃，北部灣城市群的規劃覆蓋范圍，包括廣西的南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左，6市；廣東的湛江、茂名、陽江，3市；以及海南的海口、儋州、東方、澄邁、臨高、昌江，6縣市。

這里面，南寧的定位是核心城市，湛江和海口是“兩個增長極”。因此，南寧相當于是整個北部灣城市群的龍頭，它也是整個城市群GDP最高、常住人口最多的城市。

近幾年，廣西推出了“強首府”戰略，明確將南寧建設成為面向東盟開放合作的區域性國際大都市、“一帶一路”有機銜接的重要門戶樞紐城市、北部灣城市群與粵港澳大灣區融合發展的核心城市。同時，還提出到2025年，南寧市綜合實力顯著增強，經濟總量比2018年翻一番。

北部灣城市群“十四五”實施方案，相信將會給南寧實現上述目標帶來政策上的助力，有力壯大北部灣城市群的“龍頭”。

這次批復給北部灣城市群指明了“以西部陸海新通道為依托，深度對接長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略”的大方向，實際上也適用于廣西。

另外，廣西自貿試驗區所涵蓋的“南寧片區、欽州港片區、崇左片區”，均處于北部灣城市群的規劃范圍。“十四五”實施方案，相信也將在廣西自貿試驗區的建設上，帶來針對性的政策紅利。

而一個值得關注的懸念是，被寫入《廣西綜合交通運輸發展“十四五”規劃》的平陸運河建設，是否納入了北部灣“十四五”實施方案之中？

根據規劃，這條運河是“溝通長江、珠江和北部灣”的水運大通道，對于進一步兌現廣西的“出海口”優勢，有著極其重要的作用。但該工程規劃總投資高達680億元，并且面臨一定爭議，若能進入北部灣城市群的“十四五”實施方案之中，或意味著其建設推進將更具政策保障。

2017年被指出的問題，依然需要重點克服

說到北部灣，多數人都默認為就是廣西。但從城市群的角度來講，廣西雖然仍是主場，要真正釋放出城市群的發展紅利，還是需要城市群各區域能夠形成緊密的融合、協作關系。

這次“十四五”實施方案，應該會對促進廣西、廣東、海南三地的協同合作，提供新的支持。但是，北部灣城市群的軟肋仍然不容忽視。

首先，北部灣城市群缺乏一個足夠強的中心城市，帶動力、凝聚力有限。作為龍頭的南寧，2021年剛站上GDP5000億的臺階，常住人口則不到900萬。這在GDP萬億、人口千萬成為中心城市“標配”的今天，確實顯得有點薄弱。

至少在被國家列入“優化提升”“發展壯大”階梯的十大城市群中，北部灣是唯一一個缺乏GDP萬億城市和人口千萬城市的城市群。在很大程度上可以說，2017年的發展規劃所指出的“中心城市功能亟待加強”的短板，依然存在。

在新一輪發展周期，南寧作為核心城市的帶動、輻射作用如何體現，城市群內部的凝聚力如何增強，仍是北部灣城市群需要重點解決的問題。

其次，北部灣雖然同時面臨著多重國家戰略的疊加，但具體到每個區域又都各有倚重。

比如，廣西是陸海新通道唯一出海口；而海南全面深化改革開放已被列入6大國家戰略之一，同時，海南全島都被列入海南自由貿易港的實施范圍。哪怕是湛江，也已被廣東確定為2大省域副中心城市之一。并且，未來隨著廣湛高鐵客運專線的建成通車，湛江將邁入粵港澳大灣區“2小時經濟圈”。

2017年的發展規劃還曾指出，北部灣城市群“城市數量少且聯系不夠緊密”：港口城市多以重化工業為主，相互間經濟聯系不夠緊密，港口間存在無序競爭現象；省際城市間缺少高效便捷交通通道，產業結構趨同，分工協作不夠，孤立發展特征較明顯。

因此，跨越三省的北部灣城市群，在缺乏強有力的中心城市，以及區域內各板塊都有各自戰略牽引的情況下，如何實現協同發展，共同壯大城市群的影響力，還需要更多的智慧。

責任編輯：王磊 圖片編輯：沈軻

校對：張亮亮