番禺區是廣州市南部的近郊區，1980年代末以來自下而上的農村工業化帶來了集體建設用地的蔓延擴散。集體建設用地用途以村屬工業為主，部分區位較好的城中村也在集體用地上建設商業、酒店、專業市場等設施。

2000年以后，番禺曾致力于對鎮、村及村級以下農村工業點進行集聚，建立鎮為單位的工業園區，促進鄉鎮產業用地的集約利用。由于鄉鎮企業的社區屬性、園區集聚巨大的協商交易成本和村組之間利益協調困難，跨村或跨鎮街的土地整合難以實現。

2009年廣東省與國土資源部(現為自然資源部)協作推動“三舊改造”(舊城鎮、舊廠房、舊村莊，簡稱“三舊”)，為集體土地的再開發提供了政策保障。然而至2016年底改造政策實施7年以來，集體建設用地改造非常緩慢，僅實施了4宗

為何制度供給并沒有大規模撬動低效集體用地的改造?

2014年底番禺區納入三舊改造圖斑的村屬舊廠房用地

土地開發的制度因素

制度是一個社會的博弈規則，是人所創造的用以塑造人們相互交往的行為的框架。制度的基本構成包括正式的規則、非正式的約束(行為規范、慣例和自我限定的行事準則)以及它們的實施特征。

制度具有安全功能和經濟功能(規模經濟和外部收益)，一個穩定的社會制度主要功用在于減少人們交往中的不確定性，增加個人效用。土地開發的制度設計決定了土地開發的利益關系，土地利益關系包括代表城市整體的公共利益和無數的個體利益。

我國漸進式市場經濟改革帶來土地制度的不確定性、農村土地城市化過程中呈現的制度不確定性，表現在農民土地利益和城市總體利益相互關系的不明確限定，發展型地方政府與事實上的土地使用者對土地租金的爭奪，從而帶來土地租值消散，以及中心城區的密實化和半城市化地區的土地利用破碎，難以形成最優的土地使用。

在珠三角，土地開發不僅決定于土地產權制度、土地市場制度和土地使用管制等正式制度，也受宗族文化、農民對土地的產權認知、家族網絡和人情信用等非正式制度影響國家主導的土地制度安排約束了土地從資源向資產再向資本的轉化過程和程度，體現了政府所代表的社會公共利益最大化的目標;而基于農民集體社會生產關系形成的非正式制度的目標卻是延續村集體福利性社區經濟、實現公平導向的成員共同富裕，而非土地經濟效率的最大化。當城市開發進入到農村集體建設用地的領域，土地開發的利益沖突就會凸顯。

制度供給與制度失效

制度供給與制度需求相一致，形成資源分配的“帕累托最優”稱之為制度均衡，是一種理想狀態。土地開發受到外部市場波動、產業需求偏好等各種因素的影響，制度供需處于長期的制度不均衡狀態，國家干預可以補救持續的制度供給不足。

制度是一種稀缺的公共品，正式的制度安排創新的密度和頻率少于社會最優。土地開發制度是社會利益協調的基礎性制度，由政府供給主導。由于政府主體和非政府主體的目標函數與約束條件的差異，兩大主體對制度安排的成本與收益的預期值不一樣，進而存在政府制度供給與非政府主體制度需求的矛盾。

現實中制度供給與需求的錯配導致制度失效的現象比比皆是，最顯著的是房地產調控政策的失效，導致房價調控越調越高”的怪象。對于城鄉土地沖突矛盾劇烈的經濟高速發展地區，制度供給對土地開發控制起著關鍵作用，已有研究反映珠三角地區由于制度供給的缺失、時滯與不當，加劇了城中村的違法建設。

集體建設用地開發的制度變遷

1953年合作社運動取消了農地私有制，以土地集體所有制取而代之。集體所有制意味著農村集體對土地用于農業生產和農民生活的所有權，而不是任何條件下的“所有”。集體土地作為一種生產資料而非經濟資產，導致土地轉讓權和收益權的殘缺。

農村集體無權為自身非農經濟發展將農地轉變成為建設用地，集體土地只能通過“征地”出售給國家轉為建設用地，而不能出售給任何其他企業或個人。在宗族文化強大的珠三角地區，農村土地的使用實際上由自然村(村民小組)所掌握，當城市化推動土地非農使用，就會形成高度分散自治的土地開發主體。

1978年國務院出臺《開展對外加工裝配業務試行辦法》，規定廣東、福建可以實行來料加工試點，同年東莞縣虎門鎮創辦了全國第一家“三來一補”企業——太平手袋廠，打開了珠三角利用集體土地進行農村就地工業化的序幕。

完善歷史用地手續和簡化土地確權

產權清晰是實施再開發的必要條件，三舊政策允許發生在不同時期的“三舊”用地采取按照用地發生時的法律政策處理(處罰)后完善征收手續，原業主以協議出讓方式取得土地使用權。完善用地手續時可按照現狀報批，不再補辦農轉用手續，無需扣減新增建設用地指標、農用地轉用計劃指標和建設占用耕地計劃指標，不產生耕地占補平衡問題，不繳交新增建設用地有償使用費。

集體建設用地轉國有和協議出讓

三舊政策允許城市建設用地規劃范圍內的舊村莊在集體經濟組織自愿(2/3成員同意)情況下轉為國有建設用地參與改造。在珠三角通過“征地”方式將農村土地轉為政府所控的國有土地已越發困難，在不違反土地管理法的基礎上，通過“集體土地國有化轉制”實現土地所有權轉換，從而賦予土地流通權能，成為“征用”之外實現城鄉土地一體化管理，顯化農村土地價值的創新途徑。

集體建設用地轉國有后可采取協議方式補辦出讓手續出讓給原村集體經濟組織自行改造。協議出讓價格根據是否與舊村居整體改造而異，僅為規劃用途市場評估價的20%~40%。“協議出讓、自行改造”保留了農民集體土地的開發權，賦予集體土地轉變用途和強度的發展權。

農民集體分享土地增值收益

傳統改造模式下，理論上集體建設用地通過土地征收入市實現增值，業權人只能得到基于土地現狀用途的補償，因城市發展和規劃變更帶來的土地增值收益大部分歸政府和開發商所有。

三舊改造政策擴大了農民在城市更新中的收益分配，集體建設用地的土地出讓純收益的60%專項用于支持“城中村”改造、村莊整治、村內基礎設施和公益事業項目建設。政府獲得的土地出讓收益部分作為“準社會利益”用以補貼實際改造項目。有證合法的集體建設用地可按毛容積率1.8計算權益建筑面積，是番禺區現狀集體舊廠房用地平均容積率的2倍多。

正如前文所述，三舊改造政策為集體建設用地的再開發提供了新的契機，但實施進程非常緩慢，原因何在?

宗族傳統文化下的產權認知局限

在村社宗族小共同體自治觀念下，穩定的經濟來源是宗族存在和發展的基礎，具有宗族傳統與重商精神的宗族集體活動對城中村聚集財富、共同抵御風險和外部壓力起了重要的作用，由于宗族的諸多功能和職責通過集體組織出面承擔、主持，守住土地成為延續宗族家業，維系村莊集體的底線。

番禺縣鎮村志(1996)顯示，1987年番禺縣內有祠堂的氏族共96姓，其中同姓不同宗的頗多。宗族組織的“氏族束縛”滿足了個體的社會與經濟需求，助長了個人的依賴性和惰性，阻礙了集體土地使用的經濟最優化。

村社非正式社區經濟的制度約束

股份合作經濟社得以凝聚的基礎是“守護型經營模式”和“弱性內部市場保護機制”，股民成員不愿承擔經營風險，選擇低價將土地的經營權讓渡給能夠承擔經營風險的投資者，通過經營出租土地和物業以獲取穩定的租金。

行走在法律和土地制度邊緣的農村租賃經濟作為一種非正式經濟，其租金價格遠低于國有土地，且具有短期尋租特征。番禺集體商業、工業物業的租金分別為20~30元/平方米·月、10~15元/平方米·月，土地租金僅為2~5元/平方米·月，并以3到5年10%上下的遞增比例增值，物業租期僅3~5年，土地租期長達20~50年。

土地流轉和產權制度的供需不均衡

集體建設用地一級流轉方式包括出讓和出租。由于尚未明確集體建設用地出讓入市的規劃條件、土地增值收益調節金和稅費征收標準、土地抵押融資辦法、集體建設用地交易及利用的監管機制，以及集體建設用地地價評估等政策，村集體對流轉政策的有效期和穩定性持質疑態度，擔心土地流轉出讓入市后到期無法收回土地。

集體建設用地的轉讓權和發展權殘缺導致開發商無法以土地抵押、融資;民營資本進入舊改只能采用經營權來貸款，無法取得銀行信貸資本和政府的貼息資金。

2010—2015年番禺區公共財政收支情況

2013年番禺各鎮街財政收入與村級收入占比情況

2014年番禺區鎮街財政預算收支差

村集體對制度的認知局限和保守經營模式，歸根到底是社區股份合作制經濟缺乏正式制度的治理，只能依賴于集體社區內部的“地方性”知識系統和特定的信任關系結構。

雖然非農化村莊在城市化過程中面臨社區制的解體，但深植于農村社會的文化習俗和經濟關系不會立刻消失和被終止;傳統觀念的文化土壤、都市環境的心理適應以及經濟利益的內在牽引導致都市宗族仍將存續。農民對資產運作的安全、公平訴求仍然存在。

在完善土地制度的同時，政府還需通過更完善的政策供給和有力的財政保障，與村集體重建信任，替代宗族網絡對集體經濟的庇護和穩定作用，從而使農民放下手中牢牢緊握的土地經營權，交由政府和市場統籌開發，獲得土地最優使用。

當然，本文僅考慮了土地制度轉型對集體建設用地再開發的作用，然而改造的推動與城市產業政策、政府治理模式密切相關。在推動土地制度供給的同時，也需關注農村社區轉制、失地農民的安置發展等制度供給，這些議題還需進一步研究。

今年起廣州政府對舊村改造的支持空前盛大，很多房企和律所也逐漸轉型踏出舊改步伐。此中做舊村改造的企業里面，或多或少都會遇到問題，項目進度的快慢，就取決于解決這些問題能力，時間就是金錢，如何推動項目，如何將城市更新周期縮短一半。是我們應該共同考慮和解決的難題！

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來源：城市規劃